Presentamos este documento porque refleja con datos la participación de la comunidad en las Cooperadoras escolares , particularmente en zonas marginales de la Provincia de Buenos Aires, entendiendo que confirma como nuestras organizaciones son uno de los primeros espacios de participación de la sociedad.

Baje el Documento desde aquí 31/06/2005

Instituto de Desarrollo Económico (IDE)
Unidad de ONGs - Banco Mundial Simposio Virtual sobre el Marco Regulador de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) en América Latina

Coordinación técnica-jurídica: International Center for Not-for-Profit Law (ICNL) Simposio

REGULACIÓN ESTATAL: Existencia Jurídica de las OSCs y su Supervisión Paula Antezana Rimassa © Banco Mundial

Introducción El estudio de los marcos jurídicos que regulan la creación y el funcionamiento de las organizaciones de la sociedad civil ha cobrado en la actualidad un gran interés. Este interés se enmarca en un innegable auge de las sociedades civiles en los distintos países latinoamericanos, auge que se da con características y peculiaridades propias en cada país. En diciembre de 1996 se puso fin a una larga guerra civil, la última que afectaba a Centroamérica, con la firma de los Acuerdos de Paz en Guatemala. Con la rúbrica de ese histórico documento, se pone de manifiesto la voluntad de todo un pueblo y de sus representantes: de forjar una nueva sociedad basada en la concertación y en el respeto al Derecho. Este hecho representa, simbólicamente, el momento histórico que vive toda la región latinoamericana, caracterizado por la búsqueda de la democracia y de la participación ciudadana, por lo menos a nivel formal. En este contexto, el aspecto legal de la participación ciudadana debe verse como una dimensión más, que, al lado de las otras dimensiones -política, social, económica- debe ponerse al servicio de la construcción de sociedades más participativas. Una sociedad civil organizada, y con los instrumentos legales a su alcance para hacerlo, es una sociedad saludable y democrática. Aún más, la intensidad de las democracias podría medirse en función del nivel de participación de la sociedad civil y los canales existentes para facilitarla. En este sentido, el catedrático español Germán Fernández en su obra "Asociaciones y Constitución" señala que "...la libertad asociativa -si es auténtica y real libertad, sin recortes ni cicaterías en orden a los fines asociativos- presupone los demás derechos y libertades del ciudadano, formando un todo, de manera que podría llegarse incluso a pensar que la amplitud de dicha libertad es un índice inequívoco del desarrollo democrático de cualquier Estado"1.

Uno de los aspectos más polémicos de analizar, cuando se hace referencia a la legislación que afecta a las OSCs, es la regulación estatal. Sin duda alguna, este tema rebasa lo estrictamente jurídico y pasa por la necesidad de plantearse cuál es la relación Estado-sociedad civil. En términos generales, en nuestra región latinoamericana hemos heredado de las décadas pasadas una actitud de desconfianza hacia los Estados; muchos de ellos se caracterizaron por ser autoritarios o paternalistas, dejando poco -o ningún- espacio para la libre organización de la sociedad civil. No es, por ello, una sorpresa que el tema de la regulación estatal provoque una serie de posiciones encontradas y debates irresueltos.
Si bien el término organización de la sociedad civil (OSC) hace referencia a un conglomerado mucho más amplio, en este documento se lo utilizará como sinónimo de organización sin fines de lucro y, en ese sentido, se enfatizará particularmente en asociaciones y fundaciones.
Claro está, no obstante, que las oganizaciones de la sociedad civil son mucho más que esos entes. A continuación, se analizarán dos aspectos básicos de la supervisión estatal de las OSCs: la existencia jurídica y su supervisión. Para ello, se hará un recorrido rápido por las legislaciones de varios países latinoamericanos2 y se propondrá, para el debate, una serie de aspectos no resueltos en los distintos temas a tratar.

I. Existencia jurídica de las OSCs La constitución jurídica -es decir, el nacimiento a la vida jurídica de una OSC-, si bien tiene que ver con la posibilidad de adquirir personalidad jurídica, no debería limitarse a ello. La conformación del tejido social en un país dado no se sujeta a la adquisición de una personalidad jurídica, va mucho más allá. Por esa razón, las legislaciones de algunos países reconocen a las organizaciones de hecho. Por ejemplo, el Código Civil de Bolivia reconoce a las asociaciones de hecho y a los comités, de manera similar el Código Civil del Perú otorga identidad legal propia a la asociación, fundación y comité no inscritos. En Guatemala, la Ley de Gobernación y Administración de los Departamentos concede la posibilidad a los gobernadores de autorizar el funcionamiento de comités y asociaciones de hecho sobre la base del derecho constitucional de asociación; aunque en la práctica esta posibilidad es poco utilizada, representa un mecanismo importante para la organización ciudadana comunal, que no tiene que someterse a los trámites, por lo general lentos y burocráticos, de tramitar la personalidad jurídica. De manera similar, en Paraguay, algunas organizaciones civiles -como las juntas vecinales, las cooperadoras escolares y los comités de agricultores- carecen de personalidad jurídica, no requiriendo reconocimiento del Poder Ejecutivo ni de la autoridad judicial, sólo de la autoridad administrativa pertinente. Y, precisamente en cuanto al derecho constitucional de asociación, si bien éste es reconocido en todas las Constituciones Políticas de la región, "al descender de los textos constitucionales, en la mayoría de los ordenamientos vigentes (...) existen normas que dificultan la constitución de las OSCs, en lugar de promoverla"3.

Cabe aquí hacer referencia al debate que se da en la doctrina en cuanto a si el reconocimiento estatal de una OSC tiene eficacia declarativa -es decir, simplemente dar efectos de publicidad a la creación de un ente que se conforma independientemente de una "autorización" estatal- o constitutiva -es decir, que el Estado tiene la potestad de autorizar la creación del ente. En la práctica, podría decirse que las Constituciones de Brasil y Perú establecen ejemplos positivos que sustentan la tesis de la eficacia declarativa. Así, la Constitución Política de Brasil explícitamente establece que la libertad de asociación para fines lícitos es plena, la creación de asociaciones no depende de la autorización del Poder Público y el Estado no puede interferir en su funcionamiento. De manera similar, la Constitución del Perú reconoce, como derecho fundamental de la persona, la libertad de asociarse y constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a la ley.

1. Tipos de leyes que regulan a las OSCs Es deseable la compilación de todas las leyes referentes a las OSCs en una ley marco? Es preferible contar con diversas leyes para diversos tipos de OSCs? No hay una respuesta única a estas preguntas. Por un lado, la existencia de una ley marco puede dar cohesión a una serie de leyes dispersas y establecer un cuerpo legal que se rija de principios adecuados y modernos para el sector. Por otro lado, puede no ser conveniente establecer una ley marco donde se unifiquen figuras jurídicas que, por naturaleza, son sumamente diferentes como las asociaciones y las fundaciones, entre otras. Optar por una u otra alternativa, o por una "mezcla" adecuada de ambas, dependerá de las necesidades y costumbres de cada país. Actualmente, las normas generales que regulan la creación y funcionamiento de OSCs están contenidas en los Códigos Civiles. Estos cuerpos legales en muchos países datan de finales del siglo pasado e inicios del presente y están, en la mayoría de los casos, fuertemente influidos por la filosofía liberal del Código Civil Napoleónico, que veía con desconfianza a las personas jurídicas, como resabios de la corporación medieval. Las figuras asociativas típicas que reconocen los Códigos Civiles son las asociaciones, fundaciones y, en algunos casos, las corporaciones, teniendo ellas en común el no perseguir ánimo de lucro. Algunos países han establecido, además, leyes específicas, como es el caso de Costa Rica, que cuenta con una Ley de Asociaciones (No. 218 de 8 de agosto de 1939) y una Ley de Fundaciones (No. 5338 del 28 de agosto de 1973); mientras que en otros países se ha optado por incluir en una sola ley las regulaciones correspondientes a asociaciones y fundaciones, como es el caso de Nicaragua, con su Ley General sobre Personas Jurídicas (No. 147, 6 de abril de 1992), y de El Salvador, con su recientemente promulgada Ley de Asociaciones y Fundaciones Sin Fines de Lucro (Decreto No. 894, 27 de noviembre de 1996)4. El establecer leyes separadas para asociaciones y fundaciones no obedece únicamente a decisiones de conveniencia nacional; tiene su asidero en la doctrina jurídica, que diferencia categóricamente a ambas figuras - aunque en la práctica, en muchos países, esta diferencia no sea tan clara y sí menos categórica. En efecto, tradicionalmente la doctrina jurídica distingue entre dos categorías de personas jurídicas privadas: las de tipo asociativo y las de tipo fundacional. "En las personas jurídicas de tipo asociativo predomina el elemento subjetivo; los sujetos agrupados constituyen el elemento primordial de esta clase de institutos; tal como sucede en las sociedades -civiles o comerciales- y en las asociaciones propiamente dichas, en donde la voluntad de los socios o asociados se manifiesta no sólo al momento de su constitución sino también durante su desarrollo. En cambio, en las personas jurídicas de tipo fundacional -fundaciones- prevalece el elemento objetivo -patrimonial- ya que los fundadores, una vez manifestada su voluntad de afectar un patrimonio a un fin altruista, se desprenden de su administración(...)"5. Acorde con lo anterior, en Argentina se afirma que "las asociaciones civiles y las fundaciones son figuras jurídicas diferentes y, en ciertos aspectos, opuestas"6. Por otro lado, algunos países han desarrollado leyes especiales para algunos segmentos de OSCs, que comparten ciertas características similares. La división más general y amplia es entre OSCs de utilidad pública y de interés mutuo. Las primeras se caracterizan por perseguir fines que van más allá del beneficio de sus asociados o miembros, en contraposición a las segundas, las de interés mutuo, que buscan beneficios para sus integrantes.

En algunos países, la utilidad pública es una calificación o título que confiere el Poder Ejecutivo bajo ciertas circunstancias. Este el caso de Costa Rica, donde las asociaciones pueden ser declaradas de utilidad pública (se presupone que las fundaciones de por sí son entes privados de utilidad pública en ese país); por su parte, en Brasil, se otorga el título honorario de "entidad privada de utilidad pública" regulado en la Ley de Utilidad Pública; y, en Paraguay, el Poder Ejecutivo puede autorizar la creación de asociaciones reconocidas de utilidad pública, que deben tener como objeto el bien común.

La definición de los criterios para otorgar la calificación de utilidad pública corresponde, por lo general, a la Administración - que interpretará el significado "bien común", normalmente, en función de los intereses estatales en un momento determinado. A la calificación de utilidad pública le corresponderá, por lo general, algunos incentivos - en el campo tributario, por ejemplo.
Otros países reconocen, entre las organizaciones de utilidad pública, a las conocidas organizaciones no gubernamentales (ONG); este es el caso de los ordenamientos jurídicos de Bolivia, Perú y Chile. Algunas OSCs consideran importante establecer claramente la diferencia entre organizaciones de utilidad pública, que persiguen un fin público, de aquéllas que persiguen un fin meramente privado. Para estas OSCs, dentro del grupo de las organizaciones de utilidad pública debe darse tratamiento diferenciado a las OSCs de desarrollo, en contraposición a las OSCs asistencialistas o de caridad. Por ejemplo, un grupo de ONGs nicaragüenses se encuentran inconformes con la actual ley que las regula, puesto que la misma cubre por igual "... a las Damas Grises o Damas de la Caridad que a una institución que realiza una labor de desarrollo en sectores donde no es posible que el Estado concrete planes de desarrollo"7.

Este tema lleva a la polémica que puede resumirse en "asistencialismo vs. desarrollo". Desde el punto de vista jurídico, hay que tener cuidado en no caer en puntos de vista muy coyunturales o casuísticos al interpretar ambos conceptos: por ejemplo, en algunos países el asistencialismo puede verse como opuesto al desarrollo y sinónimo de paternalismo y clientelismo, mientras que, en otros, el asistencialismo es visto como ayuda humanitaria y es de gran importancia para forjar el desarrollo.

{mospagebreak}2. Fines y objetivos de las OSCs La mayoría de los ordenamientos jurídicos establece en sus Constituciones Políticas el derecho de asociación para fines lícitos. Además, otras Constituciones señalan que los fines no pueden ser contrarios a la moral, al orden público (Panamá, Honduras) y a la seguridad del Estado (Chile); se prohibe las asociaciones que promuevan la discriminación racial (Panamá), o la existencia de grupos armados de carácter político, religioso y gremial (El Salvador). De lo anterior se desprende que los únicos límites o condicionantes al derecho de asociación son los establecidos expresamente por los textos constitucionales. Esos límites tienen que ver con la ilicitud penal de los fines o medios asociativos8, los cuales deben estar expresamente tipificados en la legislación penal de cada país. Por su parte, las legislaciones de algunos países enumeran los fines que las OSCs pueden perseguir (como es el caso de Argentina que hace referencia a fines culturales, sociales, deportivos, de asistencia, de recreación); otras simplemente señalan que estos fines deben ser lícitos, y su descripción detallada debe estar contenida en los estatutos respectivos (este es el caso de Bolivia y Paraguay). En Derecho inevitablemente existen los llamados "conceptos jurídicos indeterminados" cuyos significados no son universales, y es de resorte de la Administración interpretarlos al momento de su aplicación. En este sentido, mientras la licitud se puede determinar en forma clara y precisa (como ya se mencionó), no sucede lo mismo con conceptos amplios e imprecisos como "moral", "buenas costumbres" e inclusive "seguridad del Estado". Un gobierno determinado puede interpretar de tal manera estos conceptos que ponga en riesgo la libertad constitucional de asociación.

3. El proceso para la inscripción o constitución jurídica de las OSCs Se ha señalado de manera reiterada que "...la legislación debe facilitar la creación y existencia legal de las asociaciones, con reglas simples y mecanismos descentralizados y ágiles, de costo accesible y tramitación rápida(...)"9. Esto puede considerarse una especie de principio acorde con el derecho de asociación. En algunos países latinoamericanos el proceso de inscripción o constitución de una OSC ha sido el "Talón de Aquiles" del derecho de asociación, puesto que, con la imposición -muchas veces vía reglamentaria o por costumbre- de requisitos difíciles de cumplir, se ha dificultado la obtención de personalidad jurídica de muchas OSCs. En otros países, sin embargo, ese proceso está claramente definido y no ha constituido obstáculo para las OSCs que han decidido tramitar su personalidad jurídica. En este sentido, pueden citarse tres ejemplos correspondientes a Brasil, Perú y Costa Rica. En el caso de querer constituir una fundación en Brasil, el instituidor al crearla elaborará su estatuto, o designará a quien lo haga, en escritura pública o testamento según sea el caso. En cuanto a las asociaciones, la elaboración de estatutos se realiza por deliberación colectiva de los asociados en acto de la Asamblea General. Se presentan "dos copias del estatuto, compromiso o contrato por los cuales se hará el registro, mediante petición del representante legal de la entidad. El oficial de registro expedirá, en las dos copias, el competente certificado de registro con los respectivos números de orden, libro y hoja. Una de las copias será entregada al representante de la entidad y la otra se incorporará al archivo del notario, y el oficial firmará las hojas en que esté impreso el contrato, compromiso o estatuto"10. En el caso del Perú, para constituir una asociación "...se requiere un acta de constitución social conteniendo la declaración de voluntad de asociarse, la aprobación de su estatuto (...) y la designación de cargos directivos. Dicha acta se eleva a escritura pública ante Notario Público(...), mediante una minuta de constitución social (autorizada por abogado...), y se inscribe en el Libro Especial de Asociaciones del Registro de Personas Jurídicas(...)". Las fundaciones se constituyen mediante escritura pública o por testamento, "...siendo suficiente que el fundador indique en el acto constitutivo los dos elementos esenciales: finalidad y bienes que se afectan(...). Los demás aspectos (...) pueden ser complementados por el Consejo de Supervigilancia de Fundaciones(...)"11. Finalmente, en Costa Rica, de manera similar a los dos otros países, las asociaciones se constituyen mediante presentación de los estatutos aprobados por los constituyentes en Asamblea General Ordinaria.

Luego se inicia el trámite de inscripción, acudiendo ante las autoridades correspondientes; aquí caben dos modalidades: ya sea que el Notario Público protocolice literalmente el acta constitutiva y expida testimonio que se presenta al Diario del Registro Público, o que los asociados transcriban literalmente en papel de oficio el acta constitutiva y lo firmen, autenticando sus firmas por un abogado. Se presenta el documento y una copia al Registro Público y luego se procede a la publicación de los estatutos en el Diario Oficial, iniciándose el plazo de oposición de quince días; de no haber oposición se procede a inscribir la asociación12. En el caso de las fundaciones, éstas adquieren su personalidad a partir de su misma constitución13: de previo a la inscripción en el Registro, se publica en el Diario Oficial un edicto con un extracto de los términos bajo los cuales se constituye la fundación; esta publicación es hecha por notario público o por juez civil según sea el caso, y finalmente se procede con la inscripción respectiva. La facilidad con que se puede constituir OSCs en algunos países, como es el caso de las fundaciones en Costa Rica, es considerado por algunos como ventajas que "...paradójicamente, acarrean las desventajas derivadas del abuso que puede hacerse de este tipo de personas ante las facilidades que la ley permite y del descrédito o falta de credibilidad hacia el instituto que ello puede significar..."14. Este es un punto polémico que requiere de mucha discusión y análisis, puesto también se considera que "...el control estatal en el momento de la inscripción en realidad inhibe la libertad de asociación"15.

{mospagebreak}A continuación se mencionan tres aspectos que tienen que ver con la constitución de una OSC: quiénes pueden crear una OSC, el número de miembros y monto del patrimonio, y el ente estatal encargado del trámite de registro.
a) Quienes pueden crear OSCs? La mayoría de las legislaciones establecen que tanto las personas físicas como las jurídicas pueden constituir asociaciones y fundaciones. Esto significa que tanto individuos como empresas y partidos políticos pueden constituir OSCs. No obstante, algunas legislaciones regulan esto de manera diferente. Así, por un lado, en Chile se establece que los partidos políticos no pueden crear una OSC. Por otro, en Brasil la legislación otorga, por excepción, la inmunidad tributaria ipso facto a la fundación o instituto creado por un partido político para, entre otras cosas, divulgar la ideología partidista y formar líderes para el propio partido. Este ejemplo agrega un elemento al debate: otorgar incentivos a una OSC que no es de utilidad pública, y que beneficiará no a la sociedad como un todo sino a un grupo partidario específico, podría significar que se esté "cooptando" las figuras jurídicas destinadas para trabajar con objetivos de utilidad pública16. En cuanto a la posibilidad de que el gobierno constituya una OSC, si bien no parece haber legislación alguna que lo prohiba, en la práctica puede prestarse a la desnaturalización de estas figuras, ya que, al ser creada por el gobierno, no necesariamente responderán a los intereses de la ciudadanía, sino de los grupos gobernantes de turno. Por otro lado, ha sido conocida la práctica de algunos gobiernos de crear OSCs a las cuales dotan de importantes recursos sin previa licitación o concurso que garantice igualdad de oportunidad entre todas las OSCs que podrían calificar para tales recursos. Este tipo de práctica ha influido negativamente en el sector de OSCs, que por lo general no ve con buenos ojos la creación de estas organizaciones por parte del Estado.
b) Número de miembros y monto mínimo de patrimonio
Muchas de las legislaciones latinoamericanas no establecen límites mínimos de personas necesarias para constituir asociaciones y fundaciones. Otras, sin embargo, sí lo hacen: por ejemplo, la Ley de Asociaciones de Costa Rica exige la concurrencia mínima de 10 personas para conformar una asociación, y la Ley General sobre Personas Jurídicas Sin Fines de Lucro de Nicaragua requiere el concurso mínimo de cinco personas capaces de obligarse, para constituir una asociación. En Uruguay se deduce, puesto que nada se establece a nivel de las leyes, que el número de socios fundadores debe cubrir al menos el número de miembros titulares y suplentes que integren una asociación. Por otro lado, en Chile, el estatuto-tipo de ONG ha interpretado que su número de socios no podrá exceder de 50 y que será causal de disolución de la corporación si el número de socios activos disminuyere de 10; en el caso del Ecuador, aunque la legislación hace referencia a una sola persona para el caso de las fundaciones, a nivel reglamentario se exige un mínimo de cinco, "introduciendo una exigencia no prevista en la ley"17. Aunque la dotación patrimonial es elemento característico de las fundaciones, son pocas las legislaciones que establecen un monto mínimo para iniciar un ente de ese tipo. En primer lugar, destacando por los altos montos en relación con otros países, se encuentra Argentina: la legislación establece como patrimonio inicial de las fundaciones US$12.000.00, mientras que de las asociaciones se requiere un monto mínimo de US$200. Otras legislaciones exigen un patrimonio inicial para las fundaciones pero no establecen el monto, dejando, en la mayoría de los casos, al arbitrio de las autoridades administrativas determinar si ese monto es suficiente para realizar la voluntad del fundador. Esta determinación en sede administrativa puede resultar arbitraria, como se ha considerado en Guatemala donde, a partir de 1993, "...se exige, sin ningún fundamento legal, que el patrimonio inicial de una fundación no sea menor de $3.000.00"18. De manera similar en Ecuador, donde la ley es omisa al respecto, un reglamento ha determinado que el patrimonio inicial de una fundación debe ser el equivalente a diez salarios mínimos vitales generales. Una alternativa interesante la ofrece la Ley de Fundaciones de España, que establece la posibilidad de que la dotación, o patrimonio inicial, pueda hacerse de forma sucesiva, en cuyo caso el desembolso inicial sería al menos del 25%.
c) Ente estatal encargado del trámite de registro
El ente estatal encargado del trámite de registro de una OSC varía de país a país. En la mayoría de ellos la competencia se encuentra centralizada en los Ministerios de Gobernación, Justicia, Interior e inclusive Educación y Cultura (para el caso del Uruguay).

En algunos países el procedimiento de registro se ha descentralizado, como es el caso de Bolivia, donde en virtud de la Ley de Descentralización Administrativa se le ha delegado la atribución del reconocimiento de personalidad jurídica a los Prefectos de los Departamentos. En otros países, como Argentina, donde el procedimiento también está descentralizado pero sin claras distribuciones de competencias, se da la superposición de organismos de control y una "...dispersión en cuanto a normativa aplicable emanada de las distintas autoridades de distrito, que lleva a diferentes recaudos exigibles para el mismo tipo de instituciones"19.

Cabe resaltar, por inusual, el caso de Nicaragua donde el ente encargado del trámite de registro como también de la supervisión es la Asamblea Nacional (Parlamento), la cual emite, mediante una ley, la autorización respectiva. En caso de denegación de la autorización, la OSC debe interponer un recurso de inconstitucionalidad. El trámite ante la Asamblea Nacional, aparentemente, no ha resultado en la práctica perjudicial para la inscripción de las OSCs, por cuanto el procedimiento está regulado y es lo suficientemente claro. Si bien determinar cuál es el ente estatal encargado debe hacerse según las necesidades y tradiciones de cada país, es importante señalar que este ente debe ejercer una función eminentemente técnica y no de control político. Se corre un riesgo de ejercer control político, en países como El Salvador, donde el ente estatal encargado, el Ministerio del Interior, es responsable también de la seguridad nacional20. El plazo para la aprobación de la personería jurídica es otro tema de vital importancia en cuanto al trámite de registro se refiere. En el pasado, en algunos países, la existencia de plazos prácticamente indefinidos fue utilizado por la Administración para hacer nugatorio el derecho de asociación de muchas organizaciones. De esta manera, es conocido el caso de Guatemala donde el otorgamiento de una personería jurídica podía prolongarse más de dos años; afortunadamente esto fue corregido, mediante un decreto ejecutivo promulgado en 1993, que disminuyó ese plazo a seis meses, aproximadamente. El establecimiento del silencio administrativo positivo -es decir, considerar aprobada una solicitud después de un plazo determinado en el cual la Administración no se ha pronunciado- es una manera de evitar la prolongación indefinida de un trámite de concesión de personería jurídica. En este sentido, la legislación ecuatoriana establece que el Ministerio competente está obligado a pronunciarse sobre la solicitud dentro de los siguientes 15 días y, si no lo hace, ésta se entiende aprobada. De manera similar, la Ley de Asociaciones y Fundaciones de El Salvador establece que el Ministerio del Interior otorgará el reconocimiento respectivo en un plazo no mayor de sesenta días hábiles; si después de ese plazo la autoridad no emitiere resolución, sin más trámite se inscribirá la asociación o fundación. 4. Posibilidad de realizar actividades económicas

En términos generales -aunque existen excepciones- las legislaciones latinoamericanas no establecen prohibiciones a la realización de actividades económicas por parte de las OSCs, siempre y cuando los excedentes de éstas no se distribuyan entre los integrantes o asociados de la organización, no desnaturalicen su carácter, ni se constituyan en competencia desleal con las entidades lucrativas. No obstante, es notable la parquedad con que este tema es tratado en la legislación y doctrina latinoamericana; probablemente esto se debe a que el tema apenas inicia a generar interés y atención, puesto que, en algunas partes más que en otras, el tema de la autosostenibilidad financiera de las OSCs está en el tapete de atención prioritaria. Los estudios existentes para otras regiones del mundo se han preguntado: hasta qué punto debe permitirse a las OSCs involucrarse en actividades económicas y seguir manteniendo su status de entidad sin fines de lucro? En respuesta a ello se han ensayado dos modelos, denominados "pruebas" en función de las cuales se puede determinar si la actividad económica debe o no ser permitida: la del "propósito principal" y la del "destino del ingreso"21. Así, la prueba del "propósito principal", persigue asegurar que la organización ha sido establecida y opera principalmente para fines de utilidad pública y no para lucro individual, y en ese sentido el énfasis no está en evitar la generación de lucro, sino en que la actividad económica sea congruente con el propósito de la OSC. La legislación paraguaya pareciera responder a este modelo al interpretarse, en la práctica, que toda actividad lucrativa debe estar en consonancia con los fines de las asociaciones y fundaciones.

La legislación del Ecuador, por su parte, afirma que las OSCs pueden celebrar cualquier contrato compatible con su finalidad estatutaria, con excepción de: operaciones de intermediación financiera, consultorías y negocio de seguros y reaseguros; a contrario sensu, estas actividades no se consideran compatibles con las finalidades de las OSCs y por lo tanto está prohibida su realización.

Por su parte, la prueba del "destino del ingreso" se enfoca exclusivamente en el destino que se le va a dar al excedente generado por la actividad económica de la OSC y, en ese sentido, todos sus ingresos deben dedicarse a los propósitos a los cuales se debe. La legislación brasileña pareciera ser consonante con este modelo al establecer que "...lo que importa es que el lucro obtenido sea reinvertido en los fines específicos para los cuales la organización fue constituida"23.

Un tratamiento interesante del tema es el que hace la legislación peruana que clasifica las actividades económicas en dos grupos: las que se realizan de la ejecución directa del objeto social y contribuyen de manera indirecta al cumplimiento del mismo, y las que sirven como medio para generar ingresos propios. En relación con aquellas actividades que se realizan de la ejecución directa del objeto social, en la región se da tratamiento diferenciado a aquellas OSCs que otorgan créditos de un fondo propio o donado, es decir que participan en actividades de mediación financiera: algunas legislaciones (como la peruana, la boliviana, la costarricense) las permiten y, en algunos casos, las estimulan puesto que es la manera de llegar a grupos sociales que no califican para los créditos de los entes financieros formales; otras legislaciones las prohiben - como la chilena y, aparentemente, la argentina. Diferente es el caso de la intermediación financiera -captar recursos del público inversionista en forma pública y habitual para su posterior colocación-, que es prohibida a las OSCs por muchas legislaciones (como las del Uruguay, Ecuador, Chile, Nicaragua, entre otras), puesto que ésta es una actividad destinada para entidades financieras. En este sentido, en Costa Rica la Ley de Regulación de Empresas Financieras define a las sociedades financieras en razón de su actividad y no de su naturaleza u organización jurídica24; de ese modo, se ha interpretado que una OSC que se dedique a la intermediación financiera pasa a ser considerada como una entidad financiera no bancaria, debiendo inscribirse en el Registro respectivo y someterse a las regulaciones de estas entidades. Este tratamiento obviamente pone en desventaja a las OSCs, que difícilmente pueden compararse con una entidad financiera. Un mejor tratamiento se contempla en la legislación de Bolivia, donde la "...Ley de Bancos y Entidades Financieras reconoce, define y faculta de forma expresa a las organizaciones no gubernamentales, instituciones para el desarrollo social y fundaciones (...) como entidades financieras no bancarias, con capacidad para realizar actividades de intermediación financiera y de servicios auxiliares financieros, por lo que somete a aquellas instituciones dedicadas a este fin, a esta normatividad especial"25. 5.

Posibilidad de involucrarse en actividades políticas
Si se entiende que las OSCs de utilidad pública cumplen un fin social dirigido al desarrollo de sus países y que canalizan la participación ciudadana, son en ese tanto actores sociales - que pueden y deben actuar en el espacio público y buscar incidir en las políticas públicas26. Aún más, en la reconstrucción del tejido social rasgado por las guerras civiles y los regímenes autoritarios, como es el caso de muchos países de la región, les asiste a las OSCs un deber de promover la incidencia política ciudadana, entendida ésta como el proceso de acciones políticas en el que se negocia poder para mejorar la calidad del ejercicio ciudadano y del cual el cabildeo o lobby forma parte27. Es importante diferenciar la "política" en términos generales -a la cual no se restringe la participación de las OSCs en la mayoría de las legislaciones de la región- de la "política partidista", que sin duda alguna requiere de un tratamiento diferenciado. Ninguna de las legislaciones analizadas prohibe a las OSCs realizar acciones de cabildeo; éstas en la práctica son, en algunos casos, promovidas por el Poder Legislativo que llama a las OSCs para consultarles sobre diversas iniciativas de ley28.

Más allá de la mera consulta de proyectos de ley, la Constitución Política de Colombia establece, en el párrafo segundo del Artículo 103: "El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas, o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan"29.

En ese sentido, en Centroamérica grupos importantes de OSCs han manifestado la necesidad de contar con mecanismos legales que obliguen a los entes estatales a consultar temas de políticas públicas con las OSCs30. En cuanto a la participación en política partidista, es importante destacar la Constitución Política boliviana que otorga a las "[a]grupaciones cívicas representativas de las fuerzas vivas del país, con personalidad reconocida, facultades para presentar candidatos a Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Diputados y Concejales, siempre que formen parte de frentes o coaliciones de partidos políticos"31. Un ejemplo similar, sorprendente por lo poco común, se encuentra en la legislación alemana32. II Mecanismos de supervisión y rendición de cuentas ante la sociedad La regulación estatal sobre las OSCs se da al menos en tres momentos de su ciclo de vida: al nacer, en su funcionamiento y en su extinción. Como regla general, para el adecuado funcionamiento de las OSCs la supervisión y control estatales deben ser mínimos; es necesario que se dé más énfasis al control y supervisión internos de la propia OSC, a la autorregulación de las OSCs mediante la creación de redes y de códigos de conducta de adherencia voluntaria, y, más importante aún, abrir espacios para que las poblaciones beneficiarias de los proyectos de las OSCs ejerzan un control social sobre los mismos. No obstante, sin duda alguna al Estado, como ente que debe salvaguardar el bien común, le compete establecer mecanismos de supervisión razonables. En tesis de principio "...los beneficios legales, y especialmente los de orden tributario, deben generar responsabilidades correlativas(...)"33.

{mospagebreak}De manera similar, las OSCs centroamericanas y sudamericanas, reunidas en sendos foros, han afirmado reiteradamente que la supervisión y control estatales deben ser sólo de tipo financiero-contable34 y no deben abarcar los objetivos y actividades que realizan. Sin embargo, ésta no ha sido la práctica común en Latinoamérica donde, contrariamente, se ha impuesto una injustificable interferencia estatal35. Ya se han mencionado los entes estatales que usualmente tienen la potestad de supervisar a las OSCs los cuales son, en su mayoría, los mismos que conceden la personalidad jurídica. No obstante, cuando una OSC maneja fondos públicos entran a ejercer función supervisora aquellos entes encargados del buen manejo de la hacienda pública, como es el caso de la Contraloría General de la República en Costa Rica o los Tribunales de Cuentas de la Unión, de los estados y de ciertos municipios, en Brasil. Con ello, se establece la participación de entes que no tienen en modo alguno conocimiento de la naturaleza del trabajo de las OSCs y tienden a asimilarlas a una especie de entes paraestatales por el hecho de recibir recursos públicos. La supervisión de las OSCs, en general, se ejerce mediante la presentación de informes. El no acatamiento de disposiciones internas o externas acarrea una serie de sanciones. A continuación, se analizarán brevemente ambos aspectos.

1. La presentación de informes y su publicidad
En tesis de principio, una de las mejores maneras de asegurar la transparencia de las OSCs, y en particular de aquellas de utilidad pública, es conociendo sobre sus actividades. Esta es una forma, no sólo de rendir cuentas a la sociedad,sino de visibilizar la importante labor que realizan las OSCs. No obstante, muchas OSCs son renuentes a presentar informes al gobierno, puesto que temen que sea un mecanismo para mermar su autonomía e independencia. Como entes privados no estarían, en principio, sujetos a la obligatoriedad de rendir informes a entidades estatales salvo que reciban fondos públicos. En este sentido, la legislación boliviana establece que "...no existe ninguna obligatoriedad de presentar informes a entidades estatales para las asociaciones y fundaciones en general, salvo que reciban financiamiento del Estado para la realización del total o algunas de sus actividades, o que se beneficien de alguna exención tributaria, subvención o ventaja o presten servicios no sujetos a la libre competencia(...)"36. Disposiciones similares se encuentran en la legislación ecuatoriana y la hondureña. Sin embargo en otros países, como Chile, la obligatoriedad de presentar informes es más amplia y abarca a las corporaciones y fundaciones, quienes tienen que presentar al Ministerio de Justicia semestralmente un balance de sus ingresos y egresos y una memoria explicativa de sus actividades. Yendo a otros ejemplos, hay países en que las OSCs tienen que presentar informes al gobierno, reciban o no fondos públicos, en virtud de su naturaleza jurídica o de sus actividades. Por ejemplo, en Brasil el Estado ejerce un control más rígido sobre las fundaciones privadas que sobre otras OSCs. En Perú, las fundaciones son supervisadas por el Consejo de Supervigilancia de Fundaciones, a través de distintos mecanismos: aprobación de cuentas y balances, presentación de planes y presupuesto anual, autorización de actos de disposición y gravamen no ordinarios, realización de auditorías. También en ese país, las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGD) receptoras de cooperación técnica internacional tienen la obligación de presentar información sobre sus actividades, fuentes de financiamiento y aplicación de recursos. En Nicaragua, las ONGs deben reportar ante el Ministerio de Cooperación Externa las importaciones que van a realizar de donaciones en especie. Finalmente, en Paraguay, en el caso de las asociaciones que tengan como actividad principal la beneficencia pública, está prevista la intervención del Fiscal de Cuentas en sus expedientes de rendición de cuentas. Dar publicidad a los informes de las OSCs no es una tradición en Latinoamérica. Ninguna legislación lo exige y tampoco existe consenso entre las OSCs sobre la conveniencia de establecer este tipo de disposiciones. La herencia de fragmentación y confrontación intersectorial que las décadas pasadas nos legaron provoca en las OSCs un marcado celo a dar a conocer sus actividades y, en particular, sus finanzas. Algunos consideran que "...no parece conveniente establecer regulaciones orientadas a la publicidad de las actividades financieras y de la contabilidad de las organizaciones privadas. Ésta debe continuar siendo una medida sujeta a la decisión de la propia organización"37. Sin embargo, dar a conocer -no solo al gobierno, sino a la sociedad en general- lo que hacen las OSCs y cómo invierten sus recursos, de manera resumida y respetando ciertos datos confidenciales, es una manera de demostrar transparencia y disponibilidad a la rendición de cuentas y evitar, de esa forma, una excesiva intromisión estatal. En ese sentido, también hay quienes piensan que "...es importante que la opinión pública tenga mayor información y conocimiento de las actividades que realizan estas instituciones para lo cual se requiere, por un lado, que éstas den a conocer de manera más abierta (incluyendo los medios de comunicación social) sus actividades, propuestas y preocupaciones al conjunto de la sociedad. Por otro lado, [se requiere] que el propio Estado y sus instituciones y las otras organizaciones de la sociedad reconozcan su existencia y las consideren interlocutoras válidas para la discusión de los temas nacionales, sectoriales o locales, en los cuales ellas han ganado competencia; así estarían reconociendo, además, su capacidad de aporte a la solución de los problemas de la sociedad"38.

2. Sanciones
Las OSCs, como cualquier otra persona jurídica, están sometidas al régimen de responsabilidades civiles y penales de cada país. Si bien existen sanciones especiales para infracciones propias de OSCs, a juicio de algunas OSCs centroamericanas, se debe tener cuidado en crear fueros especiales: "...cuando se plantea lo de la corrupción o el manejo indebido de recursos, deben aplicarse las leyes civiles y penales y establecer las responsabilidades del caso"39. Las sanciones especiales pueden originarse, entre otras causas, por las siguientes: por el manejo gerencial y administrativo irregular de una OSC, por la realización de actividades que no correspondan a los fines para los que fue constituida la organización, por la no presentación de informes obligatorios, por la disminución de miembros a menos del mínimo fijado por la ley (en los casos en que la ley fije ese mínimo, obviamente). Las sanciones pueden consistir en apercibimiento, multas, intervención del ente fiscalizador y disolución forzosa. Una OSC debe cumplir con los requerimientos de control interno establecidos en la ley (llevar actas, por ejemplo), de tal forma que se garantice que su manejo administrativo y gerencial sea el correcto. Son los funcionarios y directivos de la OSC los responsables de asegurarse que se cumpla cabalmente con las actividades requeridas para lograr los fines de la OSC y de llevar adecuadamente su función de administradores de la organización. La Ley de Fundaciones de España recoge este principio señalando que "los patronos deben desempeñar el cargo con la diligencia de un representante leal"40.

En Costa Rica y en Nicaragua, por ejemplo, la ley sanciona con multas a los funcionarios de una asociación (en el caso de Costa Rica) y de una fundación (en el caso de Nicaragua) que no mantengan los libros de la OSC al día. La realización de actividades para las que no fue constituida la OSC puede ser causal de cancelación de la personalidad jurídica en Nicaragua y en Ecuador, por ejemplo. En el Perú, la disolución forzosa se aplica cuando se demuestre, en la vía judicial, que una OSC lleva a cabo actividades contrarias al orden público o las buenas costumbres La no presentación de informes obligatorios puede dar pie a la imposición de multas (en el caso de Costa Rica) e inclusive a la cancelación de la personalidad jurídica (por ejemplo, en Chile). La disminución de miembros a menos del mínimo fijado por la ley es causal de disolución en Nicaragua. En Argentina, la Inspección General de Justicia puede requerir al Ministerio de Justicia el retiro de la personería jurídica de aquella entidad que hubiere omitido celebrar Asamblea durante dos o más períodos consecutivos. El órgano estatal respectivo puede intervenir una OSC en casos de denuncias o de oficio; estas dos posibilidades se dan para las asociaciones en Costa Rica. En Nicaragua, el Ministerio de Gobernación puede intervenir, por el plazo estrictamente necesario, aquella OSC que haya cometido irregularidades. Es muy importante que, de previo a la aplicación de las sanciones, se lleve a cabo un debido proceso con las garantías de defensa y recurso para los involucrados. La disolución de una OSC es una pena máxima que debe aplicarse únicamente en casos extremos. Hay, no obstante, casos en Latinoamérica en que se impone la disolución por razones que no aparentan ser tan graves o que se da un amplio margen a la discrecionalidad administrativa y, en virtud de ello, se es proclive a cometer abusos. Por ejemplo, en Nicaragua la Asamblea Nacional puede cancelar la personalidad jurídica en casos como "obstaculizar el control y vigilancia del Departamento de Registro y Control de Asociaciones"; en Chile, la no presentación del informe obligatorio o de cualquier otro documento requerido por el Ministerio de Justicia puede ser causal de cancelación de la personalidad jurídica. También en Ecuador, Argentina y Uruguay la infracción a disposiciones de órganos del Poder Ejecutivo es causal de cancelación de la personalidad jurídica. La cancelación de la personalidad jurídica, así como todas las resoluciones de la Administración, debe ser siempre recurrible para ante la autoridad judicial respectiva. Disolver una OSC en la vía administrativa, sin recurso alguno, puede ser una de las mayores violaciones al derecho de asociación. Casi todos los países contemplan la posibilidad de que las disposiciones del Poder Ejecutivo pueden ser apeladas ante el Poder Judicial.

No obstante, un ejemplo negativo lo constituye la Ley de Asociaciones y Fundaciones de El Salvador que señala que no cabe recurso alguno frente a la resolución del Ministerio del Interior de denegar la inscripción a una persona jurídica extranjera. El debate de ideas y el estudio de ejemplos positivos, y de aquéllos que han probado no serlo, son elementos importantes para el análisis de la regulación estatal de las OSCs. Como se afirmó en un taller centroamericano, el tema de si debe o no existir control y supervisión estatal puede ser parte de una discusión filosófica, pero en la práctica el control y la supervisión son una realidad - como se trató de mostrar en este documento. Corresponde ahora que, en cada país, se establezcan las seguridades de que esa supervisión no violente en forma alguna el derecho de asociación.

Sin embargo, se debe ir más allá, y establecer los medios por los cuales el propio sector se autorregule y, lo que es más importante aún, que los beneficiarios de los proyectos de las OSCs puedan evaluar el impacto social y la conducta ética de una organización.

Sobre la Autora: PAULA ANTEZANA es Licenciada en Derecho por la Universidad de Costa Rica, y se desempeña actualmente como Directora del Centro para la Participación Organizada de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, organización regional centroamericana con sede en San José, Costa Rica.

NOTAS {mospagebreak}
1 Fernández Farreres, German. Asociaciones y Constitución, Madrid, Editorial Civitas S. A., 1987, p. 17.
2 Las legislaciones estudiadas corresponden a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay.
3 Oliveira, Anna Cynthia. Elementos para la consolidación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en Sudamérica. En: Marco regulador de las organizaciones de la Sociedad Civil en Sudamérica, Estados Unidos, BID, PNUD, 1997, p. 4.
4 Esta ley ha sido aprobada a pesar de la férrea oposición de importantes sectores de OSC salvadoreñas, así como de OSC internacionales que trabajan en El Salvador, por su fuerte tendencia controlista.
5 Citado por Manavella Cavallero, Carlos. Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. En busca de una legislación que fortalezca la participación y acción de la sociedad civil, Memoria del primer taller regional, San José, 1995, p. 28.
6 Calcagno, Luis María, et. al. Legislación vigente para el sector privado sin fines de lucro en Argentina. En: Marco regulador de las organizaciones de la sociedad civil en Sudamérica, op. cit., p. 42. Así, existen diferencias en la estructura, por cuanto en las fundaciones se respeta la voluntad del fundador a ultranza, puede, inclusive constituirse en el eje de toda decisión que se tome, mientras que la asociación es una agrupación surgida de la comunión de voluntades de sus integrantes, que pretende cierta permanencia temporal; en el objeto, que tiene precisión y determinación en cuanto a la formulación de los propósitos fundacionales, sustentándose en la voluntad del fundador, mientras que en las asociaciones no solo no existe imposibilidad legal para modificar el objeto sino que aquella precisión y determinación original cede por una posible formulación más genérica; en el patrimonio, puesto que la característica definitoria de la fundación es la afectación patrimonial, no así en las asociaciones.
7 Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. En busca de una legislación que fortalezca la participación y acción de la sociedad civil, Memoria del segundo taller regional, San José, 1996, p. 50.
8 Véase en este sentido el interesante análisis de Fernández Farreres, op cit, pp. 49 y ss.
9 Oliveira, op. cit. p. 7.
10 Braga, Gustavo, et. al. Legislación vigente para el sector privado sin fines de lucro en Brasil. En: Marco regulador de las organizaciones de la sociedad civil en Sudamérica, op. cit., p. 95.
11 Belaúnde, Javier de, et. al. Legislación vigente para el sector privado sin fines de lucro en Perú. En: Marco regulador de las organizaciones de la sociedad civil en Sudamérica, op. cit., p. 228.
12 Ley de Asociaciones y Leyes Conexas, anotada y concordada, Ministerio de Justicia y Gracia, Editorial Porvenir, San José, 1991, pp. 47-58. 13 Apartándose con ello de otras legislaciones que consideran que el nacimiento del ente fundacional se da con el reconocimiento estatal. En este sentido véase, Manavella Cavallero, Carlos. Diagnóstico sobre el status quo de la legislación costarricense sobre las organizaciones sin fines de lucro, Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, 1993, San José, p. 33 (mimeo). 14 Ibidem. 15 Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. En busca de una legislación que fortalezca la participación y acción de la sociedad civil, Memoria del primer taller regional, San José, 1995, p. 15. 16 Véase un interesante debate en Oliveira, Anna Cynthia, O terceiro setor no Brasil: uma agenda para o debate de reformas legais que o fortaleçam, ICNL, 1996, pp. 18, 19 (mimeo). 17 Wray, Alberto. Legislación vigente para el sector privado y sin fines de lucro en Ecuador. En: Marco regulador de las organizaciones de la sociedad civil en Sudamérica, op. cit., p. 173. 18 Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. En busca de una legislación que fortalezca la participación y acción de la sociedad civil, Memoria del primer taller regional, San José, 1995, p. 41. 19 Calcagno, op. cit., p. 59. 20 Las OSC salvadoreñas han manifestado su oposición a ser reguladas por el Ministerio del Interior, consideran que el ente encargado debería ser el Centro Nacional de Registros, dependiente del Ministerio de Justicia y que centraliza los registros públicos, menos el de las asociaciones y fundaciones. Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. En busca de una legislación que fortalezca la participación y acción de la sociedad civil, Memoria del segundo taller regional, San José, 1996, p. 56. 21 ICNL. Economic Activities of Not-For-Profit Organizations, Regulating Civil Society Conference, Budapest, Hungary, May 1996, p. 5 (mimeo). 22 Kronawetter, Alfredo Enrique, et. al. Legislación vigente para el sector privado sin fines de lucro en Paraguay. En: Marco regulador de las organizaciones de la sociedad civil en Sudamérica, op. cit., p. 200. 23 Braga, op. cit., p 97. 24 Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. Marco jurídico que rige a las ONG en Costa Rica, Dossier jurídico, San José, 1995, p. 22 (mimeo). 25 Baptista, Rosario. Legislación vigente para el sector privado sin fines de lucro en Bolivia. En: Marco regulador de las organizaciones de la sociedad civil en Sudamérica, op. cit., p. 74. 26 Una interesante discusión se da en países anglosajones donde algunos consideran que los derechos individuales a la libertad de expresión, reunión y asociación no necesariamente se aplican a las organizaciones de individuos que se reúnen en el marco de actividades de utilidad pública. En este sentido, véase ICNL. Public Policy Activities of Not-For-Profit Organizations, Regulating Civil Society Conference, Budapest, Hungary, 1996. 27 Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. Diagnóstico sobre la incidencia en Centroamérica. San José, Costa Rica, 1997 (en prensa). 28 En este sentido, puede consultarse la Serie "Forjando Culturas Democráticas" de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, que presenta once estudios de casos de incidencia política ciudadana en Centroamérica. 29 Constitución Política de Colombia 1991, Distribuidora de Libros Caasim, Santafé de Bogotá, 1997, p. 31. 30 Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. En busca de una legislación que fortalezca la participación y acción de la sociedad civil, Memoria del segundo taller regional, San José, 1996. 31 Baptista, op. cit., p. 66. 32 ICNL, Public Policy Activities of Not-For-Profit Organizations, op. cit. 33 Oliveira, op. cit., p. 15. 34 Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. En busca de una legislación que fortalezca la participación y acción de la sociedad civil, Memoria del segundo taller regional, San José, 1996. En ese mismo sentido, véase Oliveira, op. cit., p. 16. 35 Oliveira, op. cit. 36 Baptista, op. cit., p. 78. 37 Wray, op. cit, p. 185. 38 Baptista, op. cit., p. 85. 39 Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. En busca de una legislación que fortalezca la participación y acción de la sociedad civil, Memoria del segundo taller regional, San José, 1996, p. 84. 40 Ley de Fundaciones 30/1994 de 24 de noviembre, Ministerio de la Presidencia, Boletín Oficial del Estado, Madrid, art. 15, p. 20. -

REFERENCIAS Y "LINKS" PARA CONSULTA: Home Page de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano En el Home Page del International Center for Not-for-Profit Law - ICNL: Marco Regulador de las OSCs en Sudamérica - Elementos para la Consolidación de las OSCs en Sudamérica (Anna Cynthia Oliveira) Legislación Vigente para el Sector Privado y sin Fines de Lucro, en: ARGENTINA (Luis María Calcagno y María Viviana Fourcade) BOLIVIA (Rosario Baptista) BRASIL (Gustavo Braga, Paulo Maia, Sebastião Azevedo y Sílvio Sant'Ana) CHILE (Felipe Viveros) ECUADOR (Alberto Wray) PARAGUAY (Enrique Kronawetter, Raul Quiñones y Jorge Rolón) PERU (Javier de Belaunde y Beatriz Parodí) URUGUAY (María Elena Martínez) Terceiro Setor no BRASIL: uma agenda para o debate de reformas legais que o fortaleçam (Anna Cynthia Oliveira) Comentarios a la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro (Decreto No. 894, de 21.11.96) en EL SALVADOR (Anna Cynthia Oliveira) Public Policy Activities of Not-For-Profit Organizations Economic Activities of Not-For-Profit Organizations
 
 
Las Normas, Leyes y Reglamentaciones que figuran en este sitio, fueron recogidas por nosotros o enviadas por cooperadores voluntariamente. Le sugerimos que las tome como "modelos" -salvo expresa indicación- pues las mismas pueden ser modificadas y no siempre estarán actualizadas en el momento

TRABAJAR EN EL TERCER SECTOR

Encuentro cercano con el
Tercer Sector
Características y oportunidades laborales
que brindan las instituciones de bien público.

Fiel al consejo que recomienda referirse en primer término a las malas noticias y reservar para el final las buenas, les comento que el tercer sector se caracteriza por una falta absoluta de consenso en cuanto a su denominación y lo que ésta implica.
¿Qué es el tercer sector? Parece ser la pregunta del millón. De todas maneras, lo importante es qué hace y referirnos a lo que hace es sinónimo de las organizaciones que lo componen: las instituciones de bien público.
En la nota pretendemos brindarles un panorama claro del funcionamiento de las instituciones de bien público, las posibilidades que ofrecen y el perfil de personas que requieren.

Una gran familia de instituciones de bien público

Las instituciones de bien público (IBP's) poseen varias características esenciales; cuya presencia hace que sean lo que son y no otra cosa. Se puede decir, entonces que las IBP's:

· Tienen por objetivo el bien público, el bien común
· Si bien son privadas y tienen fines públicos, se distinguen tanto del Estado como de las empresas. Es decir, no pertenecen al ámbito gubernamental ni al empresarial. Sin embargo, Estado (alias primer sector); las empresas (segundo sector) y las IBP's (tercer sector), se interrelacionan mutuamente.
· Las IBP's pueden asumir distintas formas, de derecho o simplemente de hecho. Pueden ser fundaciones, asociaciones civiles, mutuales, ONGs, cooperadoras, organizaciones vecinales, etc. Es decir, organizaciones de la sociedad civil. Todas formas distintas, con estatutos, normas y prácticas distintas: por la manera de constituirse, de disolverse, de elegir autoridades, de conducirse, de confeccionar balances, etc.
· Obviamente, necesitan dinero para motorizar sus acciones pero, nunca ese dinero es distribuido entre los directivos de las instituciones, sino reinvertido en la propia misión, para dar mejor cumplimiento a los objetivos planteados.

Precisamente, el término IBP's surge de estas características que mencionamos, que son el corazón de estas instituciones. Muchos se refieren a ellas utilizando diferentes nombres: organizaciones no gubernamentales (ONG's), organizaciones sin fines de lucro, etc. Estas denominaciones no apuntan a la esencia, sino a características accesorias. Al respecto el Lic. Arturo Prins, Director Ejecutivo de Fundación Sales y uno de los más prestigiosos especialistas en el tercer sector, afirma:

"Cualquiera sea su origen, lo cierto es que ONGs define a las instituciones de bien público (IBP) negativamente, por algo que no son. Como las empresas también son organizaciones no gubernamentales, el término es a la vez ambiguo.

En la misma línea de definirnos por lo que no somos, se nos llama "organizaciones no lucrativas". La ambigüedad persiste pues el Estado tampoco tiene fines de lucro.

Si somos "no gubernamentales" o "no lucrativas", estamos designándonos en relación al gobierno o a las empresas: "No somos gobierno, no somos empresas". En ese sentido podríamos agregar muchas cosas más que no somos. Es como si al varón lo llamáramos "no mujer" o al gato "no perro"."

Siguiendo en esta línea, la designación "sin fines de lucro" tampoco es del todo acertada, pues una institución que promueva el consumo de drogas o el odio racial (el Ku Klux Klan, por ejemplo) si bien no tiene lucro, no es de bien público. Acentuar la finalidad no lucrativa hace pensar a muchos que las IBP's no tienen nada que ver con el dinero, cuando en realidad se trata de otra cosa. El dinero, como dijimos antes, es una herramienta necesaria, tanto para el gobierno, como para las empresas y las IBP's. Más aún, la utilidad económica es indispensable para las tres. Otra cosa es la distribución de dividendos a accionistas, la ganancia, el lucro. Continúa Prins,

"No gubernamental" tampoco designa la esencia. Sólo hace referencia a nuestro ámbito de acción que, como queda dicho, es fuera del gobierno, del Estado.

De manera que, ser o no ser gubernamentales, ser o no ser lucrativas, no hace a la identidad de las IBP ni define su ser."

Una vez aclaradas estas cuestiones (esperamos no haberlos mareado demasiado), veamos por qué las IBP's han pasado a ser actores importantes tanto a nivel internacional como en nuestro país.

Voces que se hacen oír

La proliferación y rápido crecimiento de las IBP's es un fenómeno de dimensiones mundiales y la Argentina también se suma a esta tendencia. El mundo ve en estas instituciones una fuerza especial, un motor generador de nuevos empleos y una esperanza de futuro.

Hace apenas unos meses, un grupo de representantes de fundaciones, asociaciones y organizaciones de la sociedad civil alzó sus banderas en Seattle, Estados Unidos, en contra de la Organización Mundial de Comercio y sus prácticas. Miles de manifestantes con pancartas y críticas en torno a la precarización del empleo y los efectos de la globalización, lograron interrumpir la reunión a la cual estaban invitados Ministros de Comercio y Hacienda de distintos países.

"Médicos Sin Fronteras" es otra de las instituciones de bien público de alcance mundial que se dedica a paliar las condiciones insalubres y de peligrosidad a las que se enfrentan civiles luego de guerras. Greenpeace y su arriesgada cruzada por proteger al mundo de intereses corporativos non sanctos. Por su parte el "Freedom Forum" (de raíz americana, pero con sede también aquí en Buenos Aires) vela por la libertad de expresión y un accionar ético de los medios de comunicación y se presenta como un garante frente a la -muchas veces indefensa- opinión pública. La lista es interminable y podríamos continuar nuestra enumeración casi indefinidamente.

Las IBP's tienen misiones y estilos de trabajo muy diferentes. La salud, el medioambiente, la protección de los animales, la educación y la defensa de los derechos humanos son algunas de las diferentes áreas de trabajo a las que se dedican. Si hay algo que las unifica y uniforma como rasgo compartido es una firme voluntad solidaria y el deseo de responder eficazmente a las demandas de diversos grupos de la sociedad que de otra manera quedarían sin respuesta, insatisfechas.

En nuestro país, se calcula que existen aproximadamente 50.000 instituciones de bien público. Si bien el número es incierto (quizás es mayor) ya que muchas no tienen un status formal y por ende no son fácilmente identificables; lo cierto es que las historias de más de cien mil individuos toman forma. Se trata de los proyectos de los integrantes de estas organizaciones, personas que no esperan que el mundo cambie, sino que están dispuestos a cambiarlo. Su presencia es cada vez más fuerte y sólida. Si quisiéramos apuntar las razones de este vertiginoso crecimiento podemos citar algunas de las conclusiones a las que arribó el "Estudio sobre donaciones y trabajo voluntario", realizado por el Instituto Gallup de Argentina:

"Al medir la confianza en una serie de instituciones para la realización de programas tendientes a resolver problemas sociales, se advierte en la población una alta confianza en las Instituciones de Bien público, (6 de cada 10 confían mucho o bastante en ellas). Contrasta con este resultado la poca confianza de que gozan los partidos políticos y los sindicatos donde sólo confía 1 de cada 10 personas. Frente a la resolución de problemas sociales también es baja la confianza en el Estado Nacional (confía el 19%), en las grandes empresas (19%), en el ejército (22%), las municipalidades (26%) y las pequeñas empresas (31%).
(Estudio realizado por Gallup a pedido del Foro del Sector Social para medir la cantidad y características de los trabajadores voluntarios en la Argentina. El tamaño muestral fue de 1.030 casos. Marzo de 1997)

Las Instituciones de Bien Público están convirtiéndose en depositarias de la confianza de la gente. En un contexto en el cual los Estados tienden a reducir su tamaño y a delegar funciones que antes eran de su exclusivo monopolio, la sociedad transfiere sus demandas a las IBP's. Estas poseen una imagen creíble y de legitimidad si se las compara con los ámbitos gubernamental y privado, muchas veces salpicados de corrupción y acusados de defender intereses particulares. Frente a una realidad que a veces muestra muchas necesidades insatisfechas, las IBP's son portadoras de un mensaje de esperanza.

Al respecto, Jeremy Rifkin sostiene:
"En la actualidad, cuando los sectores público y comercial han dejado de ser capaces de garantizar algunas de las necesidades fundamentales de las personas, el ciudadano tiene sólo la opción de empezar a cuidarse por sí mismo una vez más, mediante el restablecimiento de comunidades habitables como colchón contra las fuerzas impersonales del mercado global y las autoridades gobernantes centrales, cada vez más débiles e incompetentes".
Esta oportunidad de la que habla Rifkin la proporcionan las IBP's.

Un Posgrado pensando en las ONG's

Con el objetivo de fortalecer el desempeño de las asociaciones civiles, la Universidad Torcuato Di Tella, la Universidad de San Andrés y el Centro de Estudios de Estado y Sociedad, dictan conjuntamente el Posgrado en Organizaciones Sin Fines de Lucro. El programa posee dos orientaciones:
-Dirección: destinada a la formación de personas que tengan o aspiren tener responsabilidad en la gestión de organizaciones sociales.
-Estudios sobre Sociedad Civil: dirigida a la formación de analistas que reflexionen sobre el desarrollo del sector y sus organizaciones.
Gracias a la Fundación Kellogg, el programa cuenta con un amplio número de becas. Informes: Claudia Murphy en Miñones 2177, Capital Federal. Tel: (01) 783-3410.

¿Cómo se trabaja en una IBP y cuál es el perfil requerido?

Frente a lo que muchos piensan, el trabajo de las IBP's no es en absoluto improvisado. Por el contrario, aquellas que son exitosas -dado que logran perdurar en el tiempo-, tienen misiones planificadas, poseen un staff nutrido -compuesto de voluntarios y personal rentado- y siempre están abiertas a incorporar innovaciones. Su espíritu y filosofía son contrarios a efectuar acciones aisladas, que -si bien puedan ser beneficiosas- sean esporádicas y sin continuidad.

Actualmente la modalidad de trabajo más extendida es la de establecer alianzas entre las IBP's y las empresas, a efectos de capitalizar lo mejor de cada una de las partes. Incluso, aprovechando los avances vertiginosos de la tecnología y las comunicaciones, muchas IBP's sellan acuerdos de mutuo beneficio con empresas punto com. Las posibilidades que estas alianzas ofrecen son múltiples.
Entre aquéllas que benefician a las IBP's están: los acuerdos de reciprocidad, por los cuales un usuario de una página web determinada encuentra un enlace o link desde esa página por la que está navegando y la de una IBP y viceversa; la oportunidad de montar una campaña solidaria y así darla a conocer al mundo y obtener un mayor número de donantes; el poder dar visibilidad a la misión y actividades de la fundación o asociación, etc. Por el lado de las empresas podemos citar: un refuerzo de la imagen de la compañía frente a consumidores actuales y potenciales; un aumento del sentido de pertenencia de los empleados para con la propia empresa; la posibilidad de alinear la "cara" de la firma con la imagen creíble de una determinada IBP. Si quieren algunos ejemplos pueden visitar la página de Mercado Libre (mercadolibre.com.ar) que ha establecido una alianza con la Fundación Sales para luchar contra el cáncer de cuello uterino de aborígenes guaraníes en la selva misionera o el portal juguetes.com, que junto a Caritas brindará a chicos carenciados un feliz día del niño.

Esta mayor interrelación entre las IBP's y las empresas -enmarcada en una tendencia a que las empresas tengan una gestión socialmente responsable- obliga a las IBP's a adaptar su lenguaje a aquél que se maneja en el sector privado. Por esto, se abre el juego para que profesionales de diversas disciplinas y especializaciones se inserten en este tipo de instituciones. El marketing, el management, la eficiencia y la eficacia son variables cada vez más buscadas por las IBP's. Si bien en nuestro país el desarrollo de las IBP's es menor que en países de una sólida trayectoria del tercer sector, como EE.UU., las organizaciones de la sociedad civil son una alternativa laboral atractiva. La libertad de trabajo, la falta de rigidez - que permite tener objetivos flexibles y enriquecer las tareas cotidianas con la opinión de todos los involucrados- y por sobre todo la reconfortante sensación de hacer el bien a los demás, son las principales oportunidades que presenta el tercer sector como fuente de trabajo.

Dónde conseguir información sobre el Tercer Sector

Para saber más, recurrir al CENOC
El Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC), se creó en 1995 y su objetivo primordial es conocer y dar a conocer a todos aquéllos que, de una forma u otra, se organizan para encontrar juntos la solución a alguna necesidad. Teniendo a las ONG's como protagonistas, ofrece diferentes servicios:
-Base de datos
El CENOC ha desarrollado un Sistema de Información, para el uso de su base de datos de Organizaciones de la Comunidad. Dicho Sistema brinda distintas opciones. Desde la posibilidad de hacer consultas por variadas claves de acceso, pudiendo as¡ seleccionar porciones de la base con distintos y combinados criterios, así como también producir mailings (el mismo CENOC da los listados bajo la forma de etiquetas).
-Biblioteca
El CENOC cuenta con un centro de documentación formado por una biblioteca, una hemeroteca y una videoteca sobre proyectos sociales de diferentes Organizaciones.
En conjunto el centro de documentación posee material especifico del Sector en el país y en otros países y de referencia sobre organizaciones extranjeras, agencias de cooperación y publicaciones referidas a la temática social.
-Boletín del CENOC
En el boletín puede accederse, mensualmente, a las actividades y noticias importantes para el desarrollo del Sector. Cuenta con una agenda de eventos, seminarios y conferencias que realizan las propias Organizaciones. Asimismo, tiene una sección de correo de lectores.

CENOC: Pte. Perón 524, PB (1038). Línea gratuita: 0-800-33-800 Tel/fax: (01) 334-3957/3962/3972 E-mail: Esta dirección de correo electrónico está protegida contra robots de spam. Necesitas activar JavaScript para poder verla / Página Web: http://www.ar/cenoc

LAS IBP's en La Red

www.tercersector.org.ar
www.greenpeace.org.ar
www.fundamind.org.ar
www.sales.org.ar
www.unicef.org
www.independentsector.org
www.ar/cenoc

Fundaciones Argentinas

-Base de datos de la Fundación José M. Aragón-
La Fundación José M. Aragón es una entidad de bien público, fundada en 1953, con el objeto de promover la enseñanza superior y la investigación científica y técnica. Dentro de su Banco de Datos existe una sección en la que se registran Fundaciones Argentinas, a los efectos de difundir las distintas fuentes de filantropía institucional. Más información en: Alicia Moreau de Justo 1750. Tel: (01) 4312-0055

- Foro del Sector Social. Maipú 972, primer piso Tel: 4311 - 5001

Fuente: Nota completa, publicada como extracto en el Anuario Empleos 2000. Autora: Silvina Sterin Pensel, corresponsal de la editorial Becas & Empleos